南方杂志-陈天祥:打开“痕迹管理”的正确方式

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        过程管理固然重要,但还是要服务于结果导向,并且尽量降低行政成本。当务之急是合并和减少对基层工作五花八门的考评、检查、督查等

  ◎《南方》杂志记者/刘艳辉 见习记者/卢益飞 发自广州

  “没有一些必要的材料,考核怎么考,不就空口无凭?”正如一位长期从事基层相关考核工作的官员向《南方》杂志记者所说,“痕迹管理”不能直接等于“痕迹主义”,也不跟“形式主义、官僚主义”画等号,“留痕”只是一种管理方式,只要运用得当,就可以发挥很好的作用。

  哪些“留痕”是必要的?哪些是没有必要的?基层干部和上级部门应该如何正确对待“痕迹管理”?本期圆桌论坛,我们特别邀请三位专家就规范、优化痕迹管理把脉支招,建言献策。

唐晓阳 广东省委党校行政学教研部教授

郑方辉 华南理工大学政府绩效评价中心主任、教授、博士生导师

陈天祥 中山大学政治与公共管理学院教授、博士生导师

  过程管理和结果管理要兼顾

  《南方》杂志:近年来“痕迹管理”在基层工作中被广泛应用,如何看待这种管理方式?

  郑方辉:“痕迹管理”符合政府行政管理的程序性、规范性要求,从无痕到留痕有助于约束权力被滥用,形成全过程的追溯机制,使问责更有依据。但事无巨细都要留痕不可避免衍生“痕迹主义”,一留痕就要走全套程序,不仅影响效率,还可能带来避责、推诿等“副作用”。

  唐晓阳:对于许多工作而言,留痕是正常且需要的,真正要反对的是成为了形式主义变种的“痕迹主义”,这些痕迹纯粹是为了应付检查而去做的,甚至存在弄虚作假的情况。我认为出现这种情况的原因在于,上级对于基层的考核中强调痕迹导向而不是结果导向。并且在工作落实的过程中层层加码,使得“痕迹主义”的问题愈演愈烈。

  陈天祥:日常管理主要是讲究效果的,而“痕迹管理”实际上是一个过程管理,并且仅是过程管理中的一个环节,这样是远远不够的。对于绩效考核来说,一定要过程管理与结果管理两者兼顾,才能比较准确地反映一个人的行为和行为的效果,不能把绩效考核狭隘地等同于“痕迹管理”。

  《南方》杂志:很多基层干部表示,其实不怕“痕迹管理”,怕的是“痕迹管理”的滥用。哪些痕迹是必要的,哪些痕迹是不必要的?如何把握这个度?

  陈天祥:“痕迹管理”可以用,但不能“一刀切”地去运用。痕迹只是一个表象,对于管理来说必须做系统的考虑,与相关的督查、结果管理结合起来,尤其是对结果的考核还要占大的权重。任何“单兵突进”的方式,不可能会有好的效果。

  唐晓阳:在实行“痕迹管理”的过程中要区分具体的内容。对于某些重大事项以及重大场合,“痕迹管理”是非常必要的,但对一些琐碎的工作进行留痕就会浪费资源以及增大管理的成本。另外,是否适用“痕迹管理”还要看工作中留痕的可操作性。如果留痕的成本太高甚至会影响到正常的工作,这种就完全没有必要。

  郑方辉:痕迹有很多种,有代表行政过程或公共政策实施的“记录”,有体现分权制衡与决策民主的“签章”,还有显示服务对象和政府产出的“档案”等。“痕迹管理”的初衷是好的,但不同层级政府应有不同要求。基层工作直接面对公众,处处“留痕”难免脱离实际需求。对于管理过程记录,视具体情境有些很难产生实时痕迹,强行留痕势必付出巨大成本。事实证明,如果拿痕迹的精细化和完整性来“比武”,反而衍生弄虚作假的形式主义。从某种意义上说,没有谁比基层干部更清楚什么该留痕。因此,应更多让基层干部把握留痕的度,尊重他们的主动性,调动他们的积极性。

  减少对基层工作五花八门的考评 

  《南方》杂志:上面千条线,下面一根针。很多问题看似出现在基层,其实是上级单位有要求,但当基层干部遇到这些要求时,应该怎样正确对待?

  郑方辉:有些是因为上级有要求,还有些是因为上级没要求,基层不知道怎么做,出于对考核与问责的顾虑,也不敢轻易去做。为此,从基层自身来讲,要树立担责意识,只要符合当地实际,只要对老百姓有利,就要敢于作为。从上级来讲,做任何决策、提任何要求必须基于充分的调查研究,考虑各地实际并留有一定弹性,尽量使政策更“接地气”,并且有容错纠错机制。从制度环境来讲,要进一步优化考核与问责机制,强化结果导向,因为留痕是手段不是目的。

  唐晓阳:对于基层干部来讲,首要应该提高自身的执行力,特别是对于上级依法作出的决策,基层干部要严格执行。如果基层干部认为上级单位的某些决策不切实际,应该通过正常渠道向上级单位及时反映,并且根据上级的反馈再进行具体的调整。如果通过正常渠道向上级反映之后相关的决策依旧没有改变,那么基层干部应该继续严格执行上级单位的要求。对于明显违法的决策,基层干部应该进行抵制。

  《南方》杂志:破解“痕迹主义”,对于上级部门来说应强化结果导向,弱化痕迹导向。基层工作涉及方方面面,如何将结果导向做实?

  唐晓阳:应该通过合理科学的考核指标体系来落实。这个考核指标体系必须是可以量化的,可分解成数个具体的方面,用数据来衡量。同时,所选取的指标是综合的并且能够反映工作的全貌,上级部门在考核过程中不能只关注留痕工作是否完成,还应该对基层部门的绩效进行考核,关注基层部门是否完成了上级的具体政策要求。

  陈天祥:不同部门有不同的工作岗位,上级应该做的调整就是根据职责去设计履职的过程,坚持个性化的绩效管理。总之,既要全面的科学的过程管理,也要过程管理与结果管理相结合。

  郑方辉:过程管理固然重要,但还是要服务于结果导向,并且尽量降低行政成本。当务之急是合并和减少对基层工作五花八门的考评、检查、督查等。要做到这一点不容易,核心在于统一考评组织权,引入第三方实施。扩大政府信息公开广度深度,培育独立第三方评价,打破评价的垄断格局。

  单靠自上而下的监督是不够的

  《南方》杂志:要想避免“痕迹主义”,构建简约高效的基层管理方式,除了考核方式、导向要转变,解决之道还有哪些?

  郑方辉:从深化体制机制改革的角度看,要充分意识到目前上层与基层财权、事权“倒挂”的困局,分税制带来财政资源高效往上汇聚,但“放管服”越来越多事权下放基层,基层资源短缺,责任重大。换言之,资源上移与责任下沉两者形成悖论和矛盾。缓解这一问题,唯有深化改革。

  唐晓阳:首先,要加强制度建设,克服官僚主义的问题。具体来说就是建立健全相关的制度规范,提升制度规范的合理性、可操作性。其次,要加强人才队伍建设,提高管理者的素质。人才队伍的素质决定了管理者对政策的理解以及政策的执行力,科学的制度规范需要高素质的人才队伍来实行。最后,上级部门在用人时需要进行全方位的考量。

  陈天祥:好的政府是监督出来的,在政府履职过程中,单靠自上而下的监督是不够的,一定要跟横向的监督、问责结合起来,要发挥人大、普通公民、媒体、社会组织等作用。最根本的解决之道在于,要把我们的政府系统和社会系统进行对接,去直接面向老百姓,回应老百姓的诉求,畅通信息沟通渠道。