南方都市报-郭巍青:城市管理体制改革需要“底层设计”

http://news.ifeng.com/gundong/detail_2014_03/08/34555083_0.shtml

郭巍青

《南方都市报》

城市管理体制改革需要底层设计

中国正在经历史无前例的城镇化过程,未来还将有数以亿计的人口进入城镇生活。城市的日益大型化和复杂化,使得城市秩序的管理与维持变得十分重要。也因此,城管部门的地位、作用、权限以及工作成效,也变得更加引人注目。
  众所周知,在公众舆论中,城管长期形象不佳,背负很多骂名。但我也知道,城管部门出于自身的命运考虑,也有很强的改革愿望。他们希望借深化改革的东风,刷新自身形象,在管理和服务中树立权威、获得信任,即立威、立信。能不能做到这一点呢?这里有两种思路和路径。一种是顶层设计。城管部门喜欢这种思路,他们要求为城管工作制定上位法,最好是成立国家一级的城市管理局或委员会。但是,我更赞成另一种思路,姑且称为“底层设计”。
  要说明这一点,先举一个例子。不久前的一个周日,我家楼下一家商铺开张,请了舞狮队来搞气氛。由于锣鼓声音非常喧闹,而且从早上9点开始持续超过两个钟头,就成了噪音扰民。问题在于,家人打了一圈电话,从小区物业到城管到噪音投诉热线,无人愿意管这件事,都推托说不如打110找警察。
  在城市生活中,相信很多人都遇到过这种事情不大、困扰不小的情况。它证明了当代国家理论中的一个观点:对于生活中的大事情,政府太小。你看,雾霾治理就是大事情,政府都摇头。可是对于生活中的小事情,政府又太大。保证一下小区居民的周末清净,想请政府就请不动。
  城管部门其实也夹在这种“太大-太小”的困境中。要阻挡洪水般的流动人口进入城市,城管部门太小了。要帮助市民理顺日常生活秩序呢,城管(以及各级政府部门)要先跟你讨论法规、政策、资源、程序等等,总之不到全面深化改革完全成功、乃至中国彻底战胜美国的那一天,很多事情都不好解决。这时候,政府又太大,不管或管不好小事情了。
  那么发达国家有没有什么好经验呢?我的一位朋友早年移民美国,回来探亲时给我讲过他的亲身经历。他在某个城市郊区买了一块地,自己盖房子。一切都是自力更生,加市场经济,但是过程当中有一个重要的规制力量,就是社区委员会。地块一买下,社区委员会立刻登门拜访。来访者最重要的任务就是告知他,此地“自古以来”有哪些规矩,以及联邦和州的法律规定。规矩包括楼房层高、建筑材料等,还包括安全要求,例如附近有小树林,有梅花鹿经过,楼房设计上不能对动物带来危险和不便等等。社区委员会雇有专家小组,没有这个小组的签名同意,任何一家公司都不敢接图纸施工。
  这个例子可以说明,什么叫做“底层设计”。第一,日常生活中,管理重心越低越好。老百姓自己约法三章,形成社区管理是最好的。第二,并不需要城管部门,重要的是预先告知,以及不开玩笑的法律保障。很多问题先行化解,就不会有那么多冲突。这当中最重要的,是存在一种社区主体,并且有共同维护秩序的强大意志与传统。政府与法律,完全是为这个主体及其意志服务的。而主体及其意志,又是遵循基本人性和生活常识的。
  然而回到中国国情上面来,要说取消城管这个部门,还真不现实。因为城市的超高速发展,原有的社区传统早就打散了。大量的失序、污染、肮脏、冷漠成为集中爆发的城市病,没有一个强制执法的部门,秩序管理很难落实。
  但这不意味着,我们永远只有顶层设计、自上而下一条路。习近平主席在两会期间参与广东团的讨论,要求广东“腾笼换鸟,凤凰涅槃”。虽然习主席主要是谈产业,但对于城市管理体制改革也应适用。从底层设计入手,使城市管理重新接续地气而有新生气象,应是破解城管困局的凤凰涅槃之路。
  底层设计的思路,核心在于建立社区,建立家园感,而城管部门则要成为维护家园公共秩序和生活质量的力量。具体实现的路径,首要一条是鼓励利益主体的集体表达。
  举个例子。对于经营者产生废气、噪音、污水等而扰民的情况,城管部门应当帮助居民形成维护自身权益的集体意志,并形成集体表达的习惯。因此,不仅应该接受个人投诉,对于愿意做社区动员的积极公民,更应该支持和提供保护。这样做的目的,是使执法部门的行动,不仅与“上面的”政策法规相联系,而且与“下面的”社区力量和社区主体相联系。
  换句话说,我们需要在微观层面上,自下而上地重建城市管理的概念。当人们相信,社区邻里会有明确的渠道可以集合起来,提出维护秩序的要求,而政府部门会代表大家积极执法,那么,信任就会重新生长。有这种信任做依靠,说不定现有的法律法规已经够用。